31.05.2004, (Сергей Бирюков) Политический дизайн с этническим колоритом

Версия для печати

Драматические события, связанные с гибелью президента Чечни А.Кадырова, в очередной раз в корне изменили ситуацию в республике. И, в очередной раз, они поставили вопрос о формате власти и модели чеченской автономии, способных приостановить бесконечно раскручивающееся «колесо насилия и террора». Ибо скоропостижный уход чеченского лидера, который, по меткому выражению президента В.Путина, «прикрывал» собой «чеченский вопрос», вновь сделал этот вопрос открытым.

Тем актуальнее, с учетом имеющегося трехвекового опыта «политического самоопределения», Чечни попытаться определить наиболее адекватные ей форму правления и тип политического режима.

Чеченский этнос, сложившийся в течение XVII-XVIII вв. в процессе военного противостояния с Россией, изначально проявил себя как общность, не склонная к подчинению как жесткой единоличной власти, так и аристократии (неслучайно, что у племенного союза нохчи изначально отсутствовал институт князей). Главы тейпов скорее выглядели первыми среди равных, будучи обязанными выполнять ряд наложенных на них обязанностей. Именно поэтому чеченцы в конце концов отказали в поддержке стремившемуся к созданию сильной единоличной власти в рамках теократического государства (имамата) аварцу Шамилю, что в итоге и предопределило его поражение от российских войск и капитуляцию в 1859 г. Полученная чеченцами тогда же автономия сохранила традиционную для них систему родоплеменных отношений.

Первые попытки создания чеченцами протогосударственных форм приходятся на период гражданской войны, когда в Чечне возник проект создания «Шариатской монархии» шейха Узун-Хаджи (вскоре ликвидированного большевиками), а также опыт существования самопровозглашенной Горской республики, в составе которой до 1921 г. находились чеченцы. Собственно чеченская государственность начала формироваться лишь в годы Советской власти (1922 — 1936 гг.), когда в результате административного объединения вайнахов возникла Чечено-Ингушская АССР. В итоге советские национально-государственные формы наложились на традиционное тейповое деление, стала формироваться публичная и лояльная чеченская элита. Период восстаний 1930-х гг. и депортации чеченцев в Среднюю Азию и Казахстан в 1944-1957 гг. нарушили функционирование официальной чеченской государственности (укрепив при этом родоплеменные связи). Восстановление Чечено-Ингушской ССР в 1957 г. возродило чечено-ингушскую государственность, в рамках которой в итоге сложилась сложная система баланса тейповых интересов, главным инструментом которых стал парламент (т.н. модель «тейповой демократии»). Доминирование в политической жизни республики сравнительно умеренных равнинных тейпов привело к тому, что во главе республики традиционно стояли их представители. Тем не менее, официальный глава республики (первый секретарь рескома) никогда не являлся абсолютно доминирующим актором в рамках системы неформальных властных отношений, а скорее был арбитром в отношениях между тейпами и посредником в отношениях с союзным центром.

Все изменилось в 1990–ые гг., когда пришедший к власти на волне национального движения генерал Д.Дудаев попытался установить единоличную автократическую власть, подавляя стремление своих оппонентов создать некое подобие «рыхлой конфедерации» (полиархии). Поддержанный национал-радикалами в самой Чечне и «радикальными демократами» в Москве, Дудаев последовательно разгоняет органы тейпового представительства — Верховный Совет Чечено-Ингушетии и возникший на его месте Временный высший совет (ВВС), и фактически узурпирует власть через нелегитимные выборы президента и парламента в октябре 1991 г. (на которых за Дудаева голосовали 10 — 15 % лиц, имеющих право голоса).

Однако и новый представляющий тейповые интересы парламент входит в конфликт с Дудаевым, и он разгоняет его в 1993 г. Одновременно экс-генерал авиации осуществляет карательные акции на территории непокорных ему тейпов, что порождает массовое движение сопротивления и приводит к созданию «вооруженной оппозиции», которую возглавили бывший мэр Грозного Б.Гантамиров, «кровник» Дудаева и бывший глава его личной охраны Р.Лабазанов, креатура Д.Завгаева глава администрации Надтеречного района У.Автурханов, а также «московские чеченцы» С.Хаджиев и Р.Хасбулатов, объединенные силы которых в сентябре 1994г., при материальной поддержке ФСК, перешли к прямым боевым действиям с целью свержения дудаевского режима. Таким образом, модель «военизированно-фундаменталстского авторитаризма» исчерпала себя в Чечне еще до начала первой операции федеральных войск в ноябре 1994 г.

Избранному в конце 1996 г. президенту А.Масхадову и его сподвижникам не удалось установить в республике хотя бы относительный порядок. Этому препятствовали крайне низкий уровень политической и гражданской культуры, преобладающий вес кланово-тейповых структур и фактическое деление территории Чечни на «вотчины» отдельных «полевых командиров» (наиболее влиятельными из которых, помимо Масхадова, являлись Шамиль и Ширвани Басаевы, знаменитый международный террорист Э.Хаттаб, С.Радуев, В.Арсанов, Р.Гелаев, Х.-П.Исрапилов, Р.Хайхароев, братья Ахмадовы и А.Бараев). Расчеты Масхадова на стабилизацию ситуации в Чечне посредством преобразования правовой системы на основе шариата также не оправдались. Эта традиция не имела в Чечне глубоких корней и не сыграла необходимой регулирующей и примиряющей роли. К тому же оппоненты Масхадова указывали ему на то, что шариат не предусматривает существования самих институтов президента и правительства, что неизбежно подтачивало основы возникшего по итогам первой чеченской войны режима. Создание в 1998 г. оппонентами Масхадова параллельного органа власти — Шуры (предусмотренный шариатом аналог европейского парламента) — создало ситуацию двоевластия и неуправляемости.

К тому же, политическая инициатива была прочно перехвачена радикально настроенными полевыми командирами и расширявшими свою экспансию ваххабитскими идеологами. Спровоцировав раскол чеченского общества и элиты, последние окончательно похоронили идею самостоятельной и дееспособной чеченской государственности. Во главе оппозиции ваххабитскому влиянию встали тогдашний муфтий Чечни А.Кадыров (вскоре объявленный Масхадовым «врагом народа» и перешедший на сторону России) и контролировавшие Гудермес влиятельные полевые командиры братья Ямадаевы (в обмен на амнистию сдавшие город без боя российской армии и занявшие видные посты в новых структурах власти). Они потребовали от Масхадова немедленно осудить нападение на Дагестан и начать переговоры с Россией во избежание новой войны, и после его отказа это сделать порвали с ним.

Практика выстраивания чеченской государственности промосковски ориентированным А.Кадыровым была персонализированной (т.е. все органы власти строились под конкретную личность и с учетом интересов доминирующего «гудермесского клана», либо непосредственно транслировали федеральные интересы), что привело к тому, что все ныне действующие республиканские институты (институт президента, главы правительства, Госсовет) не приобрели должной легитимности. В итоге под вопросом оказалась вся политическая система Чечни.

Даже столь краткий обзор политической истории чеченцев делает очевидным, что кланово-тейповая структура чеченского социума не позволяет создать эффективную модель единоличной власти в республике (по крайней мере, на долговременной основе); что подобная структура требует создания гибкой и дифференциированной системы представительства тейповых интересов с использованием разнообразных властных и представительских форм.

Исходя из сказанного, можно предположить, что наиболее жизнеспособной для Чечни являлась бы модель президентской республики с четким разграничением полномочий и предметов ведения президента и парламента, и, соответственно, с минимальными возможностями их давления друг на друга (что позволило бы избежать столкновений, подобных имевшимся в прошлом) — одновременно дополненная элементами полупрезидентской республики (двойная ответственность премьер-министра). Президент республики должен избираться всенародно, и иметь в своем распоряжении администрацию, собственную Службу безопасности и гвардию, а также обладать правом издавать указы и распоряжения в пределах собственной компетенции. В то же время, премьер-министр должен назначаться Москвой по согласованию с Грозным и находиться в двойном подчинении: при исполнении федеральных программ и распределении федеральных средств он должен подчиняться премьер-министру правительства России и федеральному министру по делам Чеченской республики, а при осуществлении оперативного руководства на месте — президенту Чечни. Соответственно, его отставка, инициированная президентом республики, может быть осуществлена только с согласия премьер-министра России и при наличии серьезных к тому показаний (коррупция, непрофессионализм, непланомерное расходование средств, неисполнение указаний президента Чечни по вопросам его компетенции и т.п.) — это избавит премьер-министра от чрезмерной местной зависимости и нормализует его работу. При этом желательно разграничить федеральную (самостоятельную) и республиканскую (подконтрольную президенту республики) сферы ответственности чеченского премьера специальным законом или договором «О разграничении полномочий и предметов ведения» между РФ и Чеченской республикой, заключенным на определенный переходный период. Одновременно в структуре чеченского правительства следует предусмотреть несколько постов профильных вице-премьеров, которые могли бы замещаться представителями основных лояльных кланово-тейповых структур Чечни.

Контроль за исполнительными структурами федерального подчинения и общей ситуацией в республике должен осуществлять полномочный представитель президента по Чечне, тесно взаимодействующий с ее президентом, премьер-министром и командующим группировкой федеральных войск. Эта должность должна иметь временный характер, и после перехода республики к конституционному стабильному развитию должна быть упразднена.

Парламент Чечни должен сосредоточиться на законодательной деятельности, не контролируя непосредственно премьер-министра республики (что сделает его более независимым от клановых интересов). Президент не должен обладать правом на роспуск парламента (во избежание давления и угроз), и одновременно — располагать правом вето на его решения (для ограничения корпоративно-клановых амбиций), которое должно преодолеваться в соответствии со специальной процедурой. С учетом сложной и многосоставной структуры чеченского социума, парламент Чечни должен быть двухпалатным (как и предусмотрено действующей конституцией Чечни): его верхнюю палату (условный Сенат) должны составить представители тейповых территорий, а нижнюю — депутаты, избранные прямым либо косвенным (последнее — предпочтительней) голосованием. При этом верхняя палата должна обладать правом вето на решения нижней, также преодолеваемым повторным голосованием в 2/3 голосов. С учетом права вето, имеющегося у президента, это будет ограничивать «одковерную борьбу» и вольницу в законодательстве.

Помимо парламента, при Президенте Чеченской республики желательно создать специальный совещательный орган (аналог нынешнего Госсовета), в который бы вошли главы районов и городов республики, а также наиболее авторитетные старейшины, шейхи и представители мусульманского духовенства. Именно с ними президент должен обсуждать важнейшие политические вопросы и законопроекты, а решения данного органа должны иметь рекомендательный характер. Как можно предположить, подобный элемент «делегируемой демократии» был бы способен упрочить позиции власти, и в целом укладывается в рамки традиционных чеченских представлений о консенсусе и соотношении неформального авторитета и официальной власти.

Наряду с судебными органами Чеченской республики, входящими в единую федеральную вертикаль, целесообразно создание республиканского Конституционного суда, который бы контролировал соответствие деятельности президента, правительства и парламента конституциям Чечни и России. Его председатель должен назначаться Москвой по представлению президента и парламента республики.

Что касается системы выборов, то она, как представляется, с учетом чеченской специфики (когда прямые выборы затруднены из-за межклановых противоречий) должна иметь многоступенчатый и косвенный характер. В городах и районах республики следует избрать собственные представительные органы власти, которые бы выбирали своих представителей в общереспубликанский парламент.

Внедрение этих изменений в политическую систему Чечни неизбежно приведет к изменению ее конституции, которые желательно первоначально обсудить и принять на Съезде народов республики, а далее вынести на обсуждение в новоизбранной парламент; поскольку вынесение конституционных изменений на референдум в существующей на сегодня ситуации нежелательно, необходимо одобрение этих изменений основными лояльными федеральному центру группами чеченской элиты. Конституция Чечни с внесенными в нее поправками должна сохранить свое действие на переходный период (что должно быть официально закреплено), а для ее изменения должен быть предусмотрен механизм, предполагающий согласие обеих палат парламента и условного Госсовета с последующим закреплением на республиканском референдуме.