07.10.2004, (Александр Кынев) Украина: уроки несбывшихся реформ

Версия для печати

В каждой из бывших советских республик за минувшие 15 лет сложился особый тип государственного устройства и политической системы. Разнообразие значительно: от парламентарных республик Прибалтики до автократий Средней Азии. И чем дальше, тем больше различий становится между бывшими составляющими единого государства. Одни, опирающиеся на прежние государственные традиции, находят свой путь сразу, другие, оказавшиеся на переплетении самых разных исторических, культурных и институциональных традиций, мучительно ищут собственную «самость», в том числе и в выборе системы государственного устройства. Случай Украины — один из наиболее сложных. Нынешняя Украина состоит из территорий, связанных как с австро-венгерской и польской (скорее парламентарными), так и с российской (скорее самодержавной) политическими традициями. Есть еще и четвертая традиция — гетманской Украины 16-18 веков. С каждой из этих линий преемственности Украина связана лишь частично. В нынешнем виде она, несомненно, представляет собой исторически новое государственное образование, в котором собственно украинская традиция — лишь одна из многих. Иными словами, украинская политическая культура обречена быть особого рода симбиозом.

Эта сложность нашла свое отражение в очень специфической политической и государственной системе, которая после 1990-1991 годов сложилась на Украине и споры о судьбе которой обострились с приближением президентских выборов 2004 года.

Верховный Совет (Верховная Рада) Украины длительное время сохранял все те властные прерогативы, которые имели советы в СССР, то есть был правомочен «решать любой вопрос». Это обстоятельство сильно отличает Украину от других бывших постсоветских и постсоциалистических стран. В ней и по сей день действует необычайно сильный для постсоветской республики парламент. И одновременно - необычайно сильный для восточно-европейских стран президент. В результате наиболее слабым звеном политической системы оказывается — правительство, что ведет к постоянным кризисам взаимоотношений во властном треугольнике «президент — правительство — Верховная Рада». Подобная система плохо сбалансирована, и в итоге социально-экономический курс исполнительной власти становится жертвой постоянного политического торга между президентом и парламентскими группами.

Другой источник противоречий — система местного самоуправления Украины. Согласно конституции, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. И только в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. Таким образом, исполнительную власть в областях и районах осуществляют не исполнительные структуры органов местного самоуправления, как то предполагается правовыми принципами, закрепленными в конституции Украины (ст. 5) и Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года (ст. 1, 2, 3, 5), а структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации). Фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления косвенно свидетельствует о том, что власти Украины просто боятся отдать региональную власть в руки населения, опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов. Фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.), одним из наиболее скандальных стало отстранение от должности в 1998 избранного мэра Одессы Э.Гурвица.

Система местного самоуправления Украины в ее нынешнем виде носит не только антидемократический, но и стратегически крайне вредный для украинского государства характер. Причем позиции некоторых оппозиционных лидеров чреваты еще большим ухудшением ситуации. Так, один из лидеров национал-демократического движения, вице-премьер в правительстве Ющенко и его активный сторонник, Николай Жулинский неоднократно высказывался о необходимости «нацеливать регионы на аскетическое подчинение своих локальных претензий требованиям и нормам большой государственности». Эта позиция украинских национал-радикалов противоречит не только интересам населения, но и позициям одного из основоположников украинской государственности, первого президента Украинской Народной Республики М.Грушевского, который считал федерализм ведущей идеей украинского государственного строительства. Отстаивая политически, языковые, культурные и религиозные права национальных меньшинств на Украине, он надеялся отразить в будущем административно-территориальном устройстве страны ее органические географические, экономические и культурные связи.

Что касается партийной системы, то прежде всего бросается в глаза ее дробность, обусловленная личностными, регионально-этническими, финансово-экономическими и другими факторами. В парламенте Действует беспрецедентное для современной демократической республики число парламентских фракций и депутатских групп. Благодаря «мягкому» 4-процентному барьеру и «брожениям» одномандатников, в 450-местной Верховной Раде Украины постоянно действует от 9 до 15 зарегистрированных фракций и депутатских групп, кроме того, имеется целый ряд незарегистрированных депутатских объединений. Эта система отличается крайней неустойчивостью положения большинства ее составляющих, которые находятся в постоянном процессе «броуновского движения» частиц, в ходе которого они постоянно перемешиваются и обмениваются отдельными элементами. Круг вопросов которые решает парламент, как было сказано, весьма широк (значителен, в частности, и список должностей, назначение на которые требует согласования с парламентом). Все вместе это ведет к тому, что правительство фактически является коалиционным и для основных политико-экономических и региональных сил («олигархов») с точки зрения отстаивания своих позиций выгоднее иметь собственные, пусть и небольшие, партии и фракции, чем объединяться в пулы.

Возможно, на следующих выборах ситуация изменится — принятый в процессе политического торга за распределение власти «после Кучмы» новый закон о выборах Верховной Рады предусматривает полностью пропорциональную избирательную систему и снижает избирательный барьер с 4 до 3%. Скорее всего, это несколько снизит дробность Верховной Рады, но она все равно останется существенно более высокой, чем в других постсоциалистических странах.

Даже столь беглый обзор политической системы Украины позволяет предположить, что нынешняя конфигурация органов государственной власти Украины является временной, так как ее функционирование связано со слишком большим количеством системных конфликтов и препятствует нормальной работе исполнительной власти (правительства), что имеет негативные последствия для развития страны в целом. Ведущие политические силы страны осознают эту проблему, однако собственные интересы для них явно превалируют над национальными. Попытки конституционной реформы, предпринимавшиеся на Украине в 2003-2004 годах, показали, что основных игроков интересует не работоспособность системы, а то, каковы будут их личные властные прерогативы.

Первоначально проект конституционной реформы, ограничивающей полномочия президента, внес в Верховную Раду сам президент Кучма. При этом он отказался от многих наиболее радикальных предложений (создания двухпалатного парламента, прямого действия всенародного референдума и сокращения численности депутатского корпуса) и выступил за сохранение назначения силовиков президентом и одновременное избрание президента и парламента. Однако через некоторое время Кучма сам отозвал свой проект. Проекты продолжали размножаться, создавая хаос в конституционном процессе — создавалось ощущение, что президентское окружение сознательно его провоцировало, тем самым де-факто сохраняя нынешний порядок.

По мнению многих экспертов, в тот момент реформа власти была необходима пропрезидентским кланам, стремившимся, «рассредоточив» власть, сохранить для себя властные плацдармы после ухода Кучмы (в тот момент никто из президентского окружения по рейтингу даже близко не приближался к Ющенко). Число проектов политической реформы в какой-то момент достигло восьми. Тремя партиями — КПУ, СПУ и СДПУ(о) был согласован т.н. «компромиссный вариант», согласно которому предполагалось, что в 2004 году в Украине будет избран президент обычным образом — то есть путем прямого голосования, но только на два года, а в 2006 предполагалось избрание нового парламента, который выберет нового президента ¾ голосов. Однако в этом варианте КПУ не устраивало, что за новым президентом останется право назначения двух силовых министров и главы Службы безопасности Украины, а для лидера СПУ Александра Мороза в принципе являлся неприемлемым факт избрания президента парламентом.

Представители «Нашей Украины» изначально надеялись на то, что Конституционный Суд признает предложение о выборах президента парламентом неконституционным, поскольку народ имеет право выбирать президента самостоятельно. Своего внятного проекта реформы у правых изначально не было (они надеются, что по факту все останется, как есть, и вся огромная президентская власть, сконцентрированная Кучмой, достанется Ющенко). Тем не менее, одним из лидеров «Нашей Украины» Петром Порошенко были озвучены некоторые идеи: переход от назначения глав облгосадминистраций к их избранию областными советами, а также избрание областных советов по пропорциональной системе.

Возник и еще один вариант законопроекта по внесению изменений в Конституцию, в котором президента предлагалось избрать парламентом уже в 2004 году, ничего не откладывая «на потом», а за это Верховной Раде предлагалось продлить депутатские полномочия еще на один год. Многие из парламентариев назвали это предложение «прямым подкупом депутатов». Официально авторами данного законопроекта были руководитель парламентского большинства Степан Гавриш и лидеры фракций «Регионы Украины» и Аграрной партии. Неофициально же автором проекта считали главу администрации президента Украины Виктора Медведчука (получается, что сама власть одновременно выдвигала два проекта — «на выбор»).

Вынесение этого проекта на голосование Верховной Рады в декабре 2003 и феврале 2004 вылилось в грандиозный скандал. Под напором оппозиции пункт об избрании президента парламентом был исключен, но и без него поводов для скандала хватило. Дело дошло до того, что 3 февраля 2004 года главе парламента Владимиру Литвину швырнули в лицо кипу бумаг и большой букет цветов, стоящий перед трибуной. В довершение, оппозиционеры, блокировавшие парламентскую трибуну, сломали микрофон председателя Верховной рады.

8 апреля 2004 г. попытка принятия законопроекта снова провалилась. Только 23 июня законопроект №4180 удалось принять в первом чтении. Законопроект поддержали фракции парламентского большинства, коммунистов и социалистов. Согласно варианту, принятому в первом чтении, все 450 депутатов будут избраны в парламент по партийным спискам, а после избрания нового парламента в 2006 году срок полномочий Верховной Рады составит 5 лет (в настоящее время — 4 года). Есть в новом законопроекте также и норма об императивном мандате. Это означает, что в новом парламенте депутат будет иметь право входить только в ту фракцию, по партийному списку которой он был избран. Более того, депутата за любую провинность (к примеру, голосование вразрез с общим мнением фракции) могут лишить мандата народного избранника. Примечательно также, что с 2006 г. предлагается разрешить депутатам совмещать мандат с должностью члена Кабинета министров. Вокруг нормы об императивном мандате в Верховной Раде неоднократно шли продолжительные дебаты, и сами депутаты называют ее не иначе как »крепостничеством».

К полномочиям парламента, согласно данному законопроекту, относится назначение по представлению президента не только премьер-министра Украины, но и иных членов правительства и высших чиновников, а также освобождение этих лиц от должностей. Президент Украины получает существенное право на роспуск парламента, если в течение 60 дней после отставки Кабинета министров не сформирован персональный состав правительства. Решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады по проекту принимается президентом Украины после консультаций с председателем парламента, его заместителями и лидерами депутатских фракций. Также данный проект предполагал, что после избрания нового состава парламента в 2006 году президент Украины может досрочно прекратить его полномочия в случае, если в течение месяца в Верховной Раде не будет сформирована коалиция депутатских фракций.

Продолжение работы над законопроектом намечалось на сентябрь, когда за него должны были отдать голоса не менее 300 депутатов. Но в сентябре до голосования по конституционной реформе так и не дошло. Большинство украинских аналитиков сходятся во мнении, что конституционная реформа уже утратила свою актуальность, поскольку поступаться «будущими» полномочиями не собирается ни один из лидирующих кандидатов на должность президента - ни Виктор Ющенко, ни премьер Виктор Янукович. А сам депутатский корпус более озабочен собственной судьбой и проблемой партийного строительства накануне 2006 года, когда по мажоритарному округу в парламент уже будет не попасть.

Фактический провал конституционной реформы не может не сказаться на дальнейшей политической судьбе Украины. Сохраняющаяся чрезмерная зависимость правительства сразу от двух конкурирующих центров силы — Президента и Верховной Рады, каждый из которых способен парализовать работу правительства, делает невозможной проведение правительством устойчивой внешней и внутренней социально-экономической политики. Разумеется, и сам состав правительства при такой системе не может быть устойчивым. Уже поэтому следует расценивать как сугубо условные и якобы пророссийскую ориентацию Януковича, и якобы прозападную ориентацию Ющенко. Кто бы ни победил, аморфность и двусмысленность украинской политики гарантирована — институционально.