03.11.2004, (Юрий Солозобов) Гражданин с двойным дном. Часть 1

Версия для печати

Обещания российского президента, данные перед выборами всему украинскому народу, могут очень скоро исполниться. Напомним, что значительная часть вопросов, поступивших Путину во время его телеинтервью, была посвящена актуальной для украинских трудящихся проблеме двойного гражданства. Поэтому уже через неделю Госдума приступит к рассмотрению свежего законопроекта о двойном гражданстве, который может применяться не только для жителей Украины. Борис Грызлов сразу после ноябрьских праздников готов представить спешно готовящийся пакет законов Совету Думы, а десятого ноября безотказные депутаты дружно приступят к обсуждению необходимых поправок в закон о гражданстве, а заодно в уголовное, административное и всякое там миграционное законодательство.

С украинской стороны тоже кипит буйная законодательная работа. Один из кандидатов в президенты Украины, по совместительству премьер, Виктор Янукович намерен узаконить двойное гражданство еще до второго тура президентских выборов. Если дело пойдет также шустро, то российско-украинские законопроходчики встретятся прямо на границе. Или же в спешке выроют сразу два тоннеля навстречу друг другу. Хотя многие реалисты предлагают все-таки подождать до конца выборов, чтобы договариваться уже с «настоящей» властью. Например, депутат из фракции «Родина» Николай Павлов напомнил, что Леонид Кучма во времена прошлых избирательных кампаний тоже любил поговорить о дружбе с Россией, но после выборов всегда поворачивался к Западу.

Понятно, что этот почти неприличный аврал необходим Януковичу не сколько для укрепления российско-украинской дружбы, сколько для привлечения дополнительных голосов во втором туру. Примечательно, что задолго до встречи с президентом России украинская сторона впервые апробировала популярную проблему двойного гражданства на президенте Израиля. На проходившей в конце сентября встрече премьер-министр Виктор Янукович и президент Израиля Моше Кацав обсудили не только дежурное противодействие украинскому антисемитизму, но и «предоставление проживающим в Израиле выходцам из Украины двойного гражданства». Очевидно, что Янукович, претендующий на роль «объединителя страны», хотел бы заручиться поддержкой российской диаспоры, как наиболее многочисленной, и еврейской, как и наиболее влиятельной.

Как известно, украинское законодательство ранее исключало двойное гражданство. По словам активиста предвыбороной кампании Иосифа Кобзона, он получил свой украинский паспорт в исключительном порядке - только после того, как президент Леонид Кучма лично отдал распоряжение председателю госадминистрации Одесской области Сергею Гриневецкому. Теперь же не только труженики культуры, но и представители иных популярных в России профессий — в том числе и «политические гастарбайтеры» — смогут вполне либерально пересекать границу.

Однако украинские власти скептически относятся к перспективам внедрения этого фундаментального принципа ВТО, подразумевающего свободу перемещения рабочей силы. Председатель Верховной Рады Украины Владимир Литвин (бывший глава АП) уверен, что по окончании президентской кампании тема двойного гражданства будет забыта: «После завершения президентских выборов об этой идее будут вспоминать все реже и реже, и в конце концов она сойдет с повестки дня, потому что это чрезвычайно сложный вопрос». Как подчеркнул спикер, через Верховную Раду этот вопрос реализован не будет. Да и сам Путин на заседании Совбеза высказался крайне осторожно по проблеме двойного гражданства: «…это, надеюсь, вопрос ближайшего, но все-таки будущего».

Разумеется, двойное гражданство, как всякая сложная проблема, имеет свои плюсы и минусы. У лояльных граждан возникает масса вопросов: в армии какого государства служить, в какой бюджет платить налоги, чью пенсию получать, в каких выборах участвовать? Но в суматохе обсуждения частностей, просматривается и очевидный тренд: создается впечатление, что Кремль снова применяет уже отработанную политическую технологию «мини-Беслана». То есть использует некое шумное политическое событие в качестве информационного прикрытия для принятия давно подготовленного пакета законов, которые необходимы для дальнейшей либерализации экономики и «глобализационной открытости» российского пространства.

В этом контексте обсуждение будущего закона о двойном гражданстве более чем важно, ведь ранее само стратегическое отношение российских властей к двойному гражданству не раз тактически колебалось на манер «генеральной линии». На сегодня официально действует лишь соглашение о признании двойного гражданства, которое Россия подписала с Таджикистаном в 1993-м. Подписанный с Туркменией в 1995 году договор был расторгнут в 2003 году Туркменией в одностороннем порядке. В отличие от туркменбаши, власти многих государств допускают двойное гражданство для бывших российских граждан. Например, в Германии спокойно живет около 2,5 миллиона наших соотечественников, а в конце 2002 года Молдавия предоставила живущим в стране россиянам право на двойное гражданство. Однако ни в одном из этих случаев двойное гражданство Россия не признает юридически. Ведь согласно ст. 3 Закона РФ от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», «за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации».

Существующая ситуация с гражданством стала причиной многих правовых коллизий. Например, если между Израилем и Россией особого договора не заключено, то, соответственно, двойного гражданства России и Израиля быть не может. Однако законодательство России не запрещает иметь паспорт другого государства. Просто в этом случае официально израильское гражданство российскими властями как второе признаваться не будет. Недаром Израиль неоднократно призывал Москву заключить соглашение о взаимном признании двойного гражданства и со своей стороны уже принял такое решение.

В 2001 году вице-премьер правительства Израиля Натан Щаранский даже заявил, что Россия признает двойное российско-израильское гражданство. По его словам, Владимир Путин лично сообщил ему о том, что Россия, так же, как и Израиль, теперь признает двойное гражданство. Из этого громкого заявления Щаранского до сих пор остается не ясным, был ли оформлен надлежащий международный договор с Израилем, или бывший выпускник физтеха получил от Путина личную преференцию, как Кобзон от Кучмы.

Известно, что Кремль не в первый раз использует тему двойного гражданства как разменную политическую карту. Денонсируя соглашения с Туркменией, российские дипломаты пытались объяснить российскому обществу все происходящее именно стратегическими причинами. Тогда говорилось, что Россия в принципе двигается в сторону отказа от двойного гражданства с кем бы то ни было. И российская стратегия тогда была действительно такова.

Напомним, что в апреле 2001 года президент России Владимир Путин уже направлял на рассмотрение Госдумы проект федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Тогда предусматривалось, что новый законопроект не будет признавать двойного гражданства. Это означало, что, пока гражданин не подаст на имя президента заявление о выходе из гражданства России, он будет находиться под юрисдикцией нашего государства, будет обязан платить налоги в России и исполнять воинский долг. Для того, чтобы получить гражданство России, претендент должен будет отказаться от гражданства другого государства.

Вплоть до последнего времени российские законодатели придерживались этого подхода. Напомним, что совсем недавно (19 марта 2004 года) Госдума приняла поправки в закон «О правительстве РФ». Новая версия законопроекта предусматривала, что должность председателя правительства РФ может занимать только гражданин РФ, и запрещал занимать этот пост лицу с иностранным гражданством, двойным гражданством, либо лицу без гражданства. Представлявший законопроект член думского комитета по делам Федерации и региональной политике Климов заявил, что «закон носит принципиальный и стратегический характер».

До внесения этого требования в закон вторым лицом государства формально мог быть иностранец (как, например, приезжавший в дефолтном 1998 году свататься за Россию аргентинец Доминго Кавальо) или даже апатрид. Тем самым, оставалась законодательная возможность для введения прямого внешнего управления. Здесь особо надо отметить, что профильный комитет Госдумы рекомендовал нижней палате принять в первом чтении предложенный Климовым законопроект, а правительство РФ, напротив, дало на законопроект резко отрицательное заключение.

Политическая практика по ограничению двойного гражданства полностью соответствует общепринятой европейской норме. Европейская Конвенция о национальностях и ее дополнительные протоколы гласят, что гражданам стран Европы, включая и Россию, предпочтительней иметь одно гражданство. Конвенция, однако, не затрагивала свободу стран-участниц на принятие внутренних законов по этому вопросу.

Например, после ратификации Второго Протокола этой Конвенции в 1994 году, в парламенте Нидерландов находился на пересмотре «Госудаственный закон о гражданстве Нидерландов». По новому закону для того, чтобы стать гражданином Нидерландов по программе натурализации, нужно было пройти устный и письменный экзамен на владение Голландским языком. Тогда большинство сенаторов высказались за принципиальный подход: натурализация, т.е. наделение гражданством Нидерландов, должна являться не вспомогательным звеном при интеграции иммигрантов в жизнь страны, а вознаграждением за нее. Таким образом, ответственные перед страной голландские политики положили конец либеральности в этом вопросе.

Теперь, как мы видим, российская стратегия по вопросу о гражданстве снова резко изменилась. Принято считать, что в случае с Туркменией тактической ценой вопроса был дешевый среднеазиатский газ, сейчас — исход украинских выборов и дешевая рабочая сила. Однако стратегические последствия принятого решения не столь прагматически однозначны. Это заставляет нас внимательнее присмотреться к трансформации вчера еще «самоочевидного» института «гражданства» в формирующейся сегодня мировой системе.